近年来， 我国资 源 环 境 问 题 凸显， 能评作为完善和加强宏观 调控的一项抓手和能源“双控”的 重要手段，被赋予更重要的使命。 节能评估是整个能评工作的源头 和基础，深入推进节能评估工作， 是深化能评制度、 促进能评真正 发挥作用的重要途径。
一、节能评估工作发展历程
（一）理念探索阶段 1.总体情况。 上世纪 90 年代 初至 2005 年，是节能 评 估 理 念 从 政策构想到力图融入项目前期工 作的探索发展阶段。 1992 年，国家 计委发布 《关于基本建设和技术 改造工程项目可行性研究报告增 列“节能篇（章）”的暂行规定》，标 志这一阶段的发端。 在此阶段，节 能评估工作尚未单独设立， 只是 在可行性研究报告中单列节能篇 （章）或合理用能专题论证，从 属 于项目可行性研究工作。 项目用 能以及满足节能标准等情况成为 项目审查的要求， 对促进项目增 强节能意识、 重视节能工作起到 了作用。 但是，可行性研究主要目 的是项目的可行性， 咨询机构在 编 制 节 能 篇（章）时，往 往 侧 重 于 工艺路线选择、投资控制等，对用 能工艺、 用能设备以及节能措施 等的重视不够， 造成该部分报告 内容质量普遍不高， 难以真实客 观全面反映项目实际用能情况 。 节 能 篇（章）作 为 其 中 一 个 章 节， 其编制要求、 重点等与当前开展 的节能评估大相径庭。
2.政策依据。 1986 年发 布 的 《节约能源管理暂行条例》， 提出 “工程项目的可行性研究和 初步设计， 必须有合理利用能源 的专题论证”。 1992 年国家计委发 布的 《关于基本建设和技术改造 工程项目可行性研究报告增列 “节能篇（章）”的暂行规定》，明确 要求在可行性研究报告中增列 “节 能 篇（章）”，并与审批程序同 时报批。 1998 年发布的《节能法》， 要求 “固定资产投资工程项目的 可行性研究报告， 应当包括合理 用 能 的 专 题 论 证”；同 年，国 家 计 委、经贸委等联合发布的《关于固 定资产投资工程项目可行性研究 报告“节能篇（章）”编制的规定》， 进一步对其内容深度进行了规 定。 3.工作重点。 主要内容是项目 用能的有关介绍， 以综述能耗指 标、节能措施为主，后说明项目 的设计和建设是否符合有关用能 标准和节能设计规范等， 缺乏分 析和评估。
（二）制度形成阶段 1. 总体情况。 2006 年～2010 年，是能评制度初步形成，节能评 估工作在地方快速发展的阶段 。 2006 年，国务院发布《关于加强节 能工作的决定》，标志着这一阶段 工作的起步。 随后地方层面对节 能评估工作进行了卓有成效的探 索和推进。 据统计，2006 年～2010 年底，全国有 22 个省区市出台了 能评办法， 开展了包括节能评估 报告、节能专项报告、独立的节能 专篇等多种形 式的节能评估工 作。 2.政策依据。 2006 年，《国 务 院关于加强节能工作的决定 》首 次提出 “建立固定资产投资项目 节能评估和审查制度”。 2006 年 底～2007 年初，国家发展改革委相 继下发了 《关于加强固定资产投 资项目节能评估和审查工作的通 知》和《固定资产投资项目节能评 估 和 审 查 指 南（2006）》，明 确 了 实 能 评 专 栏 65 DOI:10.19709/j.cnki.11-3199/f.2014.07.022 2014 年第 7 期 HONG GUAN JING JI GUAN LI 行节能评估审查可依据的相关法 律法规、 产业和技术政策、 标准 等。 3.工作重点。 对项目用能工艺 等技术层面的 评估深度有所加 强，普遍要求对工艺技术、节能措 施、 能耗指标等专门进行分析评 估。 另外，本阶段的评估内容有所 拓展， 增加了项目所在地能源供 应条件，项目能源消耗种类、数量 及能源使用分布情况等能源供需 方面的评估内容。
（三）深化发展阶段
总体情况。 2011 年起至今， 是能评制度在我国深化发展的阶 段。 国家发展改革委 2010 年底正 式施行 《固定资产投资项目节能 评估和审查暂行办法》，标志这一 阶段的开始。 在此阶段，国家层面 能评制度初步建立， 能评工作在 全国范围逐步推开。 目前，已成为 各级新上固定资产投资项目必要 的前置条件， 工作的内容深度要 求也逐步加深。 3 年来，节能评估 工作成效显著， 仅国家层面投资 项目产生的节能量就达约 1500 万 吨标准煤。 但是，由于能评制度体 系、技术支撑等尚不完善，节能评 估工作亟待规范和发展。
2.政策依据。 2010 年 9 月，国 家发展改革委发布 《固定资产投 资项目节能评 估和审查暂行办 法》，并于同年 11 月 1 日起施行。 2012 年 4 月， 国家发展改革委环 资司、国家节能中心联合出版《固 定资产投资项目节能评估和审查 工作指南》，对节能评估工作的原 则、程序、方法和重点等作了较为 系统的解读。 2014 年 5 月出版的 《固定资产投资项目节能评估和 审查工作指南（2014 年本）》，着力 对节能评估工作进行规范， 打造 具有鲜明特色的能评制度方法体 系。
3.工作重点。 对节能评估工作 的要求不断加深， 引导节能评估 工作也不断深化。 2014 年指南要 求项目对基础数据、 基本参数的 选择及推导过程进行分析评估 ， 力图使节能评估更紧密地与项目 建设实际相结合。 同时，本阶段增 加项目对所在地能源消费增量控 制和完成节能目标影响等宏观方 面分析评估内容， 将节能评估工 作与宏观调控 进行了初步的衔 接。
二、现状与问题 （一）现状 1. 明确成为项目前期工作的 必经环节。 在新一届中央政府强 调简政放权的大背景下，《国务院 机构改革和职能调整方案》 将能 源消耗与环境、 土地一起作为下 阶段加强管理的重要内容， 节能 评估成为固定资产投资项目前期 工作必备的前置要件。 目前，节能 评估工作已基本覆盖各层级政府 有关部门管理的投资项目， 为了 解和掌握投资项目带来的能源消 费情况奠定了良好的基础。
2.从业机构、人员众多。 除少 部分开展节能评估的咨询公 司 外，多 数 工 程 设 计、咨 询 单 位， 节能服务公司， 以及很多科研机 构、 大专院校等都开展了节能评 估工作。 超过 2 ／ 3 的省份、大部分 计划单列市以及部分地市均对节 能评估机构进行了备案或短名单 管理。 目前，通过上述备案的节能 评估机构近千家。 这些单位中，有 的专门设置了节能评估部门 ，有 的由部门或节能负 责节能评估工作， 评估人员数量 可观。
3.评估要求、评估依据等逐渐 明确。 早期，节能评估的重点仅是 分析项目是否 满足能耗限额标 准、节能设计规范。 目前，评估要 求和工作依据逐步清晰。 《国务院 关于印发大气污染防治行动计划 的通知》、《国家发展和改革委 环 保部关于严格控制重点区域燃煤 发电项目规划建设有关要求的通 知》等明确要求京津冀、长 三 角、 珠三角等重点区域的燃煤发电项 目能效要达到国际先进水平 ，煤 炭消费须做到等量置换， 为节能 评估提供了明确的。 《国务院 关于化解产能严重过剩矛盾的指 导意见》中明确要求，不得为产能 过剩行业新增产能办理能评。 能 评指南（2014 年本）为节能评估工 作的原则、程序、重点以及编制要 求等， 做了较为系统、 科学的规 定。
4.性逐步增强。 能评设立 之初， 节能评估工作主要是参照 可行性研究的工作方法， 甚至在 报告中照搬可研的内容， 未从节 能角度进行独立的分析论证。 目 前， 节能评估已逐步具备自身独 有的特色。 在能源消耗方面 深挖细作，全面分析生产工艺、用 能工艺、 设备选择等具体能耗情 况， 客观评价项目能效水平 ；同 时，评 估 对 能 源“双 控”等 宏 观 目 标的影响。 这不仅需要在技 术领域博学多识， 而且要了解地 区经济发展、节能目标有关情况， 测算宏观影响指标， 掌握相关政 策动向等。 （二）存在的主要问题 1.技术依据不足，影响评估工 作的深入开展。 节能评估的技术 要求很高，只有深入到生产工艺、 用能工艺过程中去才能真正挖掘 能 评 专 栏 66 2014 年第 7 期 HONG GUAN JING JI GUAN LI 能效提高潜力。 与环评仅是把住 出口相比，工作难度增加很多。 但 是，与环评完善的标准体系、上千 个相关的标准规范的支撑不同 ， 节能评估的技术依据非常薄弱 ， 仅有能评办法、工作指南、限额标 准、设计规范等政策性文件。 除工 作指南外， 这些依据大都不是为 能评而立， 用于节能评估时存在 不少问题。 如，能耗限额标准难以 提供合理的准入值作为项目能效 指标强制性依据；节能设计规范、 能评工作指南覆盖面严重不足 ； 相关的政策要求更是分散在各类 文件中，不成体系，难以为节能评 估提供具体的工作参考， 严重影 响节能评估的工作深度。 2.未形成独立的工作体系，影 响评估工作的效果。 虽从业机构 和人员众多， 但重视程度明显不 足， 大多仍将节能评估作为可行 性研究的附属环节， 没有形成独 立的工作体系。 相当一部分项目 建设单位无视节能评估提出的节 能措施要求； 不少节能评估单位 投入的技术力量严重不足， 水平也不到位， 根本不具备从节 能角度深入分析工艺用能全过程 的能力， 更不可能从行业角度提 出好的节能措施建议， 结果只能 是抄袭或盲目肯定可研报告的内 容， 难以体现节能评估的工作效 果。 3.节能评估的约束力不足。 能 评工作尚未对项目设计、施工、竣 工验收或运营管理等阶段设置任 何的后期监管机制。 通过节能审 查后， 项目能否按照节能评估报 告的方案和要求进行建设， 缺乏 有效的约束手段。 部分项目在节 能评估过程中存在弄虚作假的现 象。 去年底，国家发展改革委组织 了节能审查意见落实情况监 督检查， 发现个别项目擅自扩大 建设规模、调整主要工艺、更改技 术方案， 实际建设情况与能评要 求不符。 4.节能评估尚未深入扎根，作 用未能充分显现。 由于能源消费 总量控制等相关政策要求始终未 能明确， 能评在多数地区并未发 挥出宏观层面应有的重要作用 。 在此情况下， 部分地区对能评的 认识始终局限于对项目本身分析 评估的微观层面上， 甚至认为可 以和环评等前 置性程序合并管 理。 必须抓紧构建适应形势发展 需要的节能评估工作体系， 真正 发挥节能评估应用的作用。 三、发展方向和推进建议 （一）“深度”方面 1.发展方向。 节能评估应切实 理清项目具体用能情况， 真正成 为“探明”新增能源消费的前置环 节。 从工作要求看，节能评估应全 面超越可行性研究的深度， 基本 掌握项目主要生产工艺、 用能工 艺和耗能设备的参数、 能耗情况 等。 只有这样，才能为设计阶段具 体落实能评要求提供依据， 才能 真正把住能源消费源头关， 为完 善和加强宏观 调控作出应有贡 献。 2.推进建议。 一是完善能评技 术支撑体系， 为节能评估工作提 供全方位的工 作依据和工作要 求； 二是建立评估机构质量管理 体系， 如建立健全第三方评估机 制， 对从事节能评估的机构和人 员等提出符合能评需要的能力要 求；三是加强节能评估培训工作， 针 对 工 作 程 序、方 法、工 作 重 点， 以及对宏观影响的分析方法等开 展常态化培训和宣贯； 四是完善 节能审查相关工作程序， 主要包 括研究建立节能评审限时办结 、 评估报告退回 机制等约束性手 段， 配套建设能评后评价监管机 制，实现闭环管理等。 （二）“广度”方面 1.发展方向。 加强评估工作的 广度， 为发挥宏观调控抓手作用 做好支撑。 应着力做好对地方节 能目标、 能源消费增量和总量控 制、能 耗（或 煤 炭）等 量 或 减 量 置 换等调控目标的衔接， 为保障能 源安全， 防治大气污染等夯实技 术基础。 2.推进建议。 一是尽快明确政 策要求， 制定能源消费增量和总 量控制具体目标值和能评控制量 方案， 发布高耗能行业能耗等量 或减量置换的政策规定， 细化京 津冀、长三角、珠三角等重点区域 的煤炭等量置 换能评工作要求 等；二是建立有关预测预警机制， 在机构建立全国能评项目信 息数据库， 系统掌握新增固定资 产投资带来的能源消费情况 ，预 测增长空间、增长要求等信息，以 此指导节能评估工作提早谋划 ， 避免浪费。