(三)外债用途负面清单
2044号文对外债资金的使用仅说明“自主在境内外使用”，同时列明优先使用的正面清单;56号文则同时列示正面清单和负面清单，明确外债资金用途(1)不违反我国法律法规;(2)不威胁、不损害我国国家利益和经济、信息数据等安全;(3)不违背我国宏观经济调控目标;(4)不违反我国有关发展规划和产业政策，不新增地方政府隐性债务;(5)不得用投机、炒作等行为;(6)除银行类金融企业外，不得转借他人，在外债审核登记申请材料中已载明相关情况并获得批准的除外，从而对外债资金的使用提出更高的要求。与征求意见稿相比，56号文从负面清单中删去“不得弥补亏损”的表述，而且征求意见稿中“除银行类金融企业外，不得转借他人”一项在正式文件中增加了获得批准下的除外条款，这在实质操作上增加了发行人将募集资金转借给关联方的可能性，减少了外债使用限制。
(四)发行主体限制
在发行主体方面，56号文明确提出发行主体应依法设立并合法存续、合规经营，具备健全且运行良好的组织机构;有合理的外债资金需求，用途符合前述规定，资信情况良好，具有偿债能力和健全的外债风险防控机制;企业及其控股股东、实际控制人最近三年不存在贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产或者破坏社会主义市场经济秩序的刑事犯罪，或者因涉嫌犯罪正在被司法机关立案侦查或者涉嫌重大违法违规正在被立案调查的情形。
同时，值得注意的是，在发行主体资格方面，2044号文和征求意见稿均明确发行主体如要发行新的债券，其已发行债券或其他债务必须未处于违约或者延迟支付本息的状态，56号文则删掉该表述，该变动表明发债条件有所放松，违约或展期的企业理论上仍存在发行外债的可能，但发行时或需受到更严格的审核或提出更切实有效的偿债计划。这点对于地产企业较为利好，即已经违约或延迟支付本息的地产企业仍可能可以通过继续发债或内保外贷的形式获得资金支持。
(五)加强事中事后监管
56号文引导企业加强外债风险管理，完善企业外债信息和重大事项报送制度，密切关注企业外债实际借用情况以及可能影响债务正常履约的重大事件，构建多层次的市场约束机制。
例如，56号文要求完成外债审核登记后拟借用外债币种或债务工具类型改变;募集资金用途发生重大变化或需要对《审核登记证明》有关内容进行重大调整的其他情形，则企业应当在有关情形发生前向审核登记机关提出变更申请。同时，企业应当在借用每笔外债后10个工作日内，通过网络系统向审核登记机关报送借用外债信息，包括企业主要经营指标和外债借用情况等;在《审核登记证明》有效期届满后10个工作日内，报送相应的外债借用情况。同时，企业应于每年1月末和7月末前5个工作日内，通过网络系统向审核登记机关报送外债资金使用情况、本息兑付情况和计划安排、主要经营指标等。
(六)法律责任
2044号文未明确列示违规情形下的各方主体的法律责任，追责时需参考我国其他法律和各项规章。而56号文第二十八条、第二十九条、第三十条和第三十一条则分别明确了企业及其负责人、中介机构和审核登记机关人员可能出现的违规情形和相应的惩戒措施，使得追责时更有章可循。这就意味着之后企业发债主体的律师事务所和承销机构等对其出具的法律意见书、尽职调查报告和真实性承诺函应更为审慎，以防在56号文监管体系下承担相应的处罚责任。
三、对红筹企业中长期外债的监管
56号文另一亮点是，56号文监管的外债发行对象明确为除“境内企业及其控制的境外企业或分支机构”外，还包括“境内企业间接在境外借用外债”的情形，即主要经营活动在境内的企业，以注册在境外的企业的名义，基于境内企业的股权、资产、收益或其他类似权益，在境外发行债券或借用商业贷款等，需要按照56号文向发改委办理外债审核登记。针对如何判断“主要经营活动在境内”，发改委在企业借用中长期外债审核登记办事指南常见问题解答(“问题解答”)[5]中明确，在判断时应当遵循实质重于形式的原则，从财务指标、经营情况等方面进行判断。同时符合以下两项标准的，则构成“间接借用外债”：(1)境内企业营业收入、净利润、总资产或者净资产的任一指标占发行人/借款人同期经审计合并财务报表相关数据比例超过50%;且(2)经营活动的主要环节在境内开展或者主要场所位于境内，或者负责经营管理的gaoji管理人员多数为中国公民或者经常居住地位于境内的。上述“间接借用外债”标准与刚颁布的《境内企业境外发行证券和上市管理试行办法》中对“境内企业间接境外发行上市”的标准基本相同。但对于如何理解“基于中国境内企业的股权、资产、收益或其他类似权益”，发改委在问题解答中并未进行解释。
同时，根据问题解答，发改委明确，红筹架构的企业借用1年期以上外债需要办理企业外债审核登记，自此正式以发文形式对红筹架构企业的中长期外债进行监管，而针对如何判断企业是否属于红筹架构，发改委表示企业应根据主要资产、主营业务等有关情况，结合公司法务和律所出具的法律意见书自行判断是否属于红筹架构。如对有关情形仍不能确定，可就具体项目向发改委进行咨询。红筹架构企业申请办理外债审核登记建议以境内以主营业务子公司作为申请。同时，针对境内企业通过协议控制的境外企业借用1年期以上外债也需要办理企业外债审核登记。
四、与其他外债管理部门的衔接
对于我国外债监管的分工，简单来说，发改委负责对外债使用或投资的项目进行审核，主要是审查项目是否符合国家法律法规和产业政策、是否符合经济和社会可持续发展要求，以及审核外债登记主体是否具备相应的投资及偿还实力等;中国人民银行(以下称“央行”)及国家外汇管理局(以下称“外管局”)则主要从外债交易本身，包括额度管理、本外币资金跨境收支及国际收支申报等角度进行管理。本文也将从外管局的外债登记和央行的外债额度等角度进行延伸解读以供读者参考。
(一)外管局外债登记
1. 外债逐笔登记
根据外管局2013年发布的《外债登记管理办法》及其操作指引，外债需逐笔登记，即企业在单笔外债偿还后则无法重新借入，也就是说，一笔外债的借入额度是额定的，必须重新签订新的外债协议后一定时间内到当地外汇局备案。
2. 一次性外债登记试点
2019年10月25日，外管局发布《国家外汇管理局关于进一步促进跨境贸易投资便利化的通知》，推出了12项跨境贸易投资便利化措施，其中跨境投融资方面就提出取消企业外债逐笔登记，拟先行在粤港澳大湾区、海南试点取消非金融企业外债借入逐笔登记要求，试点地区企业可到所在地外汇局办理一次性外债登记，并在净资产2倍内自行借、用、还外债资金。目前试点陆续在广东、北京、上海、重庆、武汉等地开展。辖内符合条件的非金融企业可按照便利化登记程序向外汇局申请办理一次性外债登记业务，可在登记金额内自行借入外债资金。
3. 外债便利化额度
近几年我国一些前景较好的创新型中小微企业，由于成长初期净资产规模小，受制于跨境融资额度上限低，无法利用外债融资渠道优化或扩大经营，融资需求难以满足。于是外债便利化额度试点应运而生。最早是2015年在北京中关村试点，主要为了支持具有自主知识产权、技术和工艺先进、市场前景良好的高新技术企业不囿于净资产规模、可以在一定额度范围内借入外债。2022年外债便利化试点范围扩大到了“专精特新”企业。2022年5月，外管局发布《关于支持高新技术和“专精特新”企业开展跨境融资便利化试点的通知》(汇发[2022]16号)，将高新技术和“专精特新”企业跨境融资便利化试点从前期9个省(市)特定区域(上海、江苏、湖北、广东、北京、重庆、海南、深圳和宁波)推广到17个省(市)的所有区域(新增天津、山东、四川、陕西、浙江、安徽、湖南和青岛)[6]。
上述已开展试点的9个省(市)区域的高新技术和“专精特新”企业便利化额度统一提高至等值1,000万美元。新增的8个省市试点的高新技术和“专精特新”企业在不超过等值500万美元额度内自主借用外债。属于国家重点支持行业和领域的试点企业，实际融资需求如果需要超出额度上限的，报所在地外汇局集体审议。
(二)外债额度的计算
目前外商投资企业举借外债有两种管理模式：投注差模式和全口径跨境融资宏观审慎管理模式。
1. 投注差模式
“投注差”指外商投资企业的投资总额与其注册资本之间的差额。现行法律规定外商投资企业在任一时点的全部对境外负债之和都不得超过这一差额。该模式下，外商投资企业借用的人民币外债和外币外债合并计算总规模，总规模不得超过经备案的投资总额与其注册资本的差额。投注差模式下的计算公式为：外商投资企业中长期外债累计发生额+短期外债余额≤投注差。
2. 全口径跨境融资宏观审慎管理模式
2017年央行发布了《中国人民银行关于全口径跨境融资宏观审慎管理有关事宜的通知》(银发[2017]9号)(以下称“9号文”)，引入了全新的外债管理模式“全口径跨境融资宏观审慎管理”(以下称“全口径模式”)。“全口径模式”颠覆了以往“投注差”模式的理念和管理方式，不再区分中资、外资企业，允许凡是在中国境内成立的法人企业和法人金融机构(政府融资平台和房地产企业除外)，都可以借用外债，不仅保证了中外资企业法律适用的公平，也扩大了中资企业境外融资的渠道，其规定了新的企业和金融机构外债借用和使用原则，即：
企业和金融机构跨境融资风险加权余额≤跨境融资风险加权余额上限
(1)跨境融资风险加权余额=Σ本外币跨境融资余额*期限风险转换因子*类别风险转换因子+Σ外币跨境融资余额*汇率风险折算因子。
其中，期限风险转换因子：还款期限在1年(不含)以上的中长期跨境融资的期限风险转换因子为1，还款期限在1年(含)以下的短期跨境融资的期限风险转换因子为1.5;类别风险转换因子：表内融资的类别风险转换因子设定为1，表外融资(或有负债)的类别风险转换因子暂定为1;汇率风险折算因子：0.5。
(2)跨境融资风险加权余额上限=资本或净资产*跨境融资杠杆率*宏观审慎调节参数。
其中，资本或净资产：企业按净资产计，银行类金融机构(包括政策性银行、商业银行、农村合作银行、城市信用合作社、农村信用合作社、外资银行)按一级资本计，非银行金融机构按资本(实收资本或股本+资本公积)计，以最近一期经审计的财务报告为准;跨境融资杠杆率：企业为2，非银行法人金融机构为1，银行类法人金融机构和外国银行境内分行为0.8;宏观审慎调节参数：1。
根据上述公式，试举例予以明确：如一家外商投资企业上一财年净资产500万美元，已借中长期外债360万美元(已用未偿还)，则按照全口径模式，该企业跨境融资额度(即跨境融资风险加权余额上限)=净资产(500)*2*1=1000万美元。该企业剩余可用跨境融资额度(即跨境融资风险加权余额上限-跨境融资风险加权余额)=1000万美元-(360*1*1+360*0.5)=460万美元。
3. 模式选择
根据9号文的规定，“全口径”和“投注差”是二选一的关系，一旦选择其中一个模式，就不能再改变。国家外汇局《全口径跨境融资宏观审慎管理政策问答》(第一期)也规定“跨境融资管理模式一经确定，不得变更。”不过近期在不同地区推进的一些政策，又有新的变化。如北京地区资本项目外汇收入支付便利化政策[7]，便允许非金融企业在选定了“投注差”模式后还可以再次调整为“全口径”模式。
五、总结
面对我国防疫政策优化后的新经济基本面，现行外债管理制度需进一步更新和完善。2022年中资美元债违约规模与数量创历史新高[8]，2023年初新一轮海外债券偿债高峰来临，很多企业都将面临滚续融资[9]的问题，此时出台56号文，既可在新的起点约束企业此前不规范的融资行为，也有望增强海外投资者对境内主体的信心，帮助企业更好地通过发行海外债获得融资。